全國人大常委會法制工作委員會副主任發言

喬曉陽

全國人大法律委員會副主任委員

全國人大常委會法制工作委員會副主任

二零零零年四月一日

 

如何正確理解和處理好「一國兩制」下的中央與香港特別行政區的關係,是香港基本法實施中的一個重要的問題。今天,我結合學習香港基本法以及香港基本法成功實施兩年多來的實踐,就這個問題談幾點體會,和大家研討,同時作為對香港基本法頒布10週年的紀念。我的體會概括起來講,正確理解和處理中央與香港特別行政區的關係,必須高舉兩個文件,把握兩個特點,抓住一個核心。

兩個文件

兩個文件,就是憲法、香港基本法。這是正確理解和處理中央與香港特別行政區關係的兩個根本法律依據。依法治國,是我國的治國方略,已經鄭重載入憲法。依法治港是依法治國的組成部分,是依法治國的必然要求,也是貫徹「一國兩制」方針、維護香港長期繁榮穩定的基本保証。依甚麼法?就是依據憲法和香港基本法。

憲法是國家的根本大法,具有最高的法律效力,在全國範圍施行。憲法施行於全國,是國家主權、統一和領土完整的象徵和體現。香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分,是直轄於中央人民政府的一個具有高度自治權的地方行政區域,因此,憲法從總體上是適用於香港特別行政區的。從貫徹落實「一國兩制」方針政策的實踐上看,憲法在香港特別行政區的適用集中體現在兩個方面:第一,憲法中有關確認和體現國家主權、統一和領土完整的規定,即體現「一國」的規定,包括憲法關於中央國家機關的一系列規定,如全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國人大常委會是它的常設機關,它們行使國家立法權和決定國家生活中的重大問題;國家主席的對內對外的職權;國務院即中央人民政府,是最高國家權力機關的執行機關,是最高國家行政機關;中央軍事委員會領導全國武裝力量等;憲法關於國防、外交的規定以及憲法關於國家標誌的規定,如國旗、國徽、國都;有關公民資格,即國籍的規定,等等,憲法的這些規定在香港施行和在內地各省、自治區、直轄市施行是一樣的。第二,由於國家對香港實行「一國兩制」,憲法在香港施行同在內地施行又有所不同。憲法有關社會主義制度(政治制度、經濟制度、文化教育制度等)方面的規定,不在香港特別行政區施行。而這些規定不在香港施行,也正是憲法所允許的。憲法第31條規定,全國人民代表大會以法律規定特別行政區的制度。根據這一規定,全國人民代表大會制定了香港基本法。基本法第11條規定,根據憲法第31條,香港特別行政區的制度和政策,包括社會、經濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以基本法的規定為依據。基本法的這一規定,體現了「一國兩制」的基本方針,表明在「兩種制度」方面,有關香港特別行政區的制度和政策,須以香港特別行政區基本法為依據。因此,從這個角度來講,憲法也是適用於香港的。
憲法的效力及於香港,正是「一國兩制」方針和香港基本法得以有效實施的最根本的法律保障。如果認為只有香港基本法在香港實施,而作為香港基本法立法依據的憲法的效力卻不及於香港,是難以理解的,在邏輯上是矛盾的,在實踐上是很不利於「一國兩制」方針和香港基本法實施的。憲法的效力如果不及於香港,基本法也便成了無源之水、無本之末。很難解釋,脫離了憲法,「一國兩制」方針和香港基本法能夠單獨獲得法律效力。


香港基本法,是全國人民代表大會制定的基本法律,是一部全國性法律,對香港而言,則是一部憲制性法律,效力僅次於憲法。
對香港基本法的這種憲制性地位,可以從兩個方面來認識:一是,香港基本法規定的香港特別行政區的政治架構等內容,本來應當是由憲法規定的。憲法對內地各省、自治區、直轄市的政治架構作了明確規定,但對特別行政區的政治架構沒有作出規定。因為1982年修訂憲法時,「一國兩制」方針雖已提出,但憲法還不可能對未來的特別行政區的政治架構作出具體規定,只能留待基本法作出規定。二是,香港基本法是香港特別行政區所有立法的依據和基礎,其效力高於香港特別行政區法律。全國人大關於香港基本法的決定指出:「香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律,以香港特別行政區基本法為依據。」香港基本法明確規定,香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相抵觸。香港特別行政區成立時,香港原有法律除由全國人大常委會宣布為同本法抵觸者外,採用為香港特別行政區法律,如以後發現有的法律與本法抵觸,可依照本法規定的程序修改或停止生效。所有這些規定均表明,香港基本法在香港具有凌駕地位,是香港特別行政區立法機關制定的法律的效力來源。香港回歸後,有了香港基本法這樣一部成文的憲制性法律,是香港法律制度的一個重大變化。這個變化,是國家恢復對香港行使主權這個大變化的必然結果。憲制不作轉變,就與香港回歸後的地位不相適應。香港基本法作為憲制性法律,根據憲法和「一國兩制」方針,對中央與特區的關係和香港特別行政區享有高度自治權,作了明確的規定。這就奠定了香港的憲制基礎。
在貫徹落實「一國兩制」方針政策的實踐中,凡是涉及中央與特區關係的問題,無不涉及憲法和香港基本法,因此,這兩個法律文件,可以稱之為正確理解和處理中央與特區關係的綱領性文件。綱舉才能目張,只要我們高舉這兩個文件來統一思想認識,遇到的一切有關中央與特區關係的問題一定能夠迎刃而解。
兩個特點

中央與香港特別行政區的關係有兩個特點:一是單一制下的中央與地方關係,二是「一國兩制」下特殊的中央與地方關係。

單一制下的中央與地方關係。在當今世界上,關於國家的結構形式,即中央與地方的關係,主要分為兩類:一類是單一制,一類是聯邦制。單一制的特點,是全國只有一個國家主權、一個憲法和一個中央政府。單一制國家的中央政府,統一行使對全國的管理權,地方政府是中央政府根據管理的需要依法設立的下級政府。地方政府享有的權力,不是本身固有的,是國家授予的。聯邦制是由兩個或兩個以上主權國家聯合而成的。聯邦制的成員邦本是主權國,它們在組成聯邦時,通過制定憲法各自將部分權力交給聯邦,其餘權力仍保留在各邦自己手G。因此,在聯邦制度下,聯邦與各成員邦都享有主權,都有自己的憲法和中央政府。聯邦與成員邦之間的權力劃分,由憲法規定,除非修改憲法,聯邦無權單獨加以改變。可見,單一制下的中央與地方之間的關係和聯邦制下的聯邦與成員邦之間的關係,是兩類不同性質的關係。
我國憲法規定,中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這說明我國是單一制國家,由中央國家機關代表國家行使主權。香港特別行政區是最高國家權力機關根據憲法設立的;香港特別行政區享有的權力,是中央根據憲法以基本法的形式授予的,不是香港本身固有的,香港特別行政區處於國家的完全主權之下,受中央人民政府管轄。在這一點上,中央與香港特別行政區的關係,和中央與內地各省、自治區、直轄市的關係一樣,都是單一制下的中央與地方的關係。

「一國兩制」下特殊的中央與地方關係。由於國家對香港實行「一國兩制」,中央與香港特別行政區的關係,又不完全等同於單一制下一般的中央與地方的關係,即不同於中央與內地各省、自治區、直轄市的關係,而是「一國兩制」下的一種特殊的中央與地方關係。作為單一制國家,中央對地方享有完全的主權,對地方行政區實行全面領導,但考慮到香港的歷史和現實情況,為了有利於香港的社會穩定和經濟發展,中央通過香港基本法賦予香港特別行政區高度的自治權,包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權,凡屬於高度自治範圍的事務都由香港特別行政區自己管理,中央各部門、各地方均不得干預。除了基本法規定由中央負責管理的國防、外交等事務外,中央對香港特別行政區實施管理主要體現在兩方面:一是行政長官和主要官員由中央政府任命,行政長官對中央政府負責;二是全國人大擁有基本法的修改權和全國人大常委會擁有基本法的解釋權。在這種情況下,中央對有些權力進行自我約束。比如,基本法規定,香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變;基本法的任何修改,均不得同國家對香港既定的「一國兩制、港人治港、高度自治」的基本方針政策相抵觸;全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施,任何列於附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按照基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律,等等。這些規定,充分體現了「一國兩制」下特殊的中央與地方的關係。
以上兩個特點,可以說是正確理解和處理中央與特區關係的基本出發點和立足點,凡遇到中央與特區關係的問題,只要我們始終注意把握這兩個特點來理解和處理,就比較容易達成共識,把問題處理好。
一個核心

正確理解和處理中央與香港特別行政區的關係,核心是正確理解和處理「一國」與「兩制」的關係,這是保證基本法順利實施的關鍵。1997年香港回歸前夕,我曾在《牢牢把握香港基本法的核心內容》一文中提出,基本法最核心的內容可以概括為三句話:一是堅持一個國家,保障國家主權;二是堅持兩種制度,保障高度自治;三是堅持基本不變,保障穩定繁榮。這三句話實際上就是講「一國」與「兩制」的關係,可以說它是貫穿基本法始終的靈魂。

「一國」,就是中華人民共和國,就是香港從英國的殖民統治回到了祖國的大家庭,國家對香港恢復行使主權,香港成為國家的一個地方行政區,受中央人民政府管轄。「兩制」,就是內地實行社會主義制度,香港特別行政區保持原有的資本主義制度五十年不變。「一國」是「兩制」的前提。沒有香港的回歸,沒有「一國」,就沒有「兩制」。而「兩制」是香港順利回歸、平穩過渡和保持長期繁榮穩定的重要保証。「一國兩制」是一個整體,不能割裂,「一國」與「兩制」都必須得到保障,不能只強調一面而忽視另一面。

基本法實施中遇到的涉及中央與特別行政區關係的問題,有時可能會產生不同的意見,這是完全正常的。這時,就特別需要抓住「一國」與「兩制」的關係這個核心,嚴格按照既有利於維護「一國」,又有利於實行「兩制」的要求辦,問題才能處理得比較好。舉一個大家比較關心的問題作例子,關於基本法的解釋權。憲法規定,法律(指全國人大及其常委會制定的全國性法律)的解釋權屬於全國人大常委會,這是憲法賦予全國人大常委會的一項職權。基本法作為一部全國人大制定的全國性法律,根據憲法明確規定:「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」基本法的這一規定,就是「一國」的體現,表明在涉及國家體制、中央國家機關的權力方面,對香港特別行政區同對內地各省、自治區、直轄市是一樣的。同時,考慮到香港的特殊情況,為方便香港特別行政區法院對案件的審理,基本法又規定:「全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。」基本法又進一步規定:「香港特別行政區法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。」但有限制條件,基本法規定的唯一限制是:如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,那麼在對該條款作出不可上訴的終局判決以前,應由香港特別行政區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋。基本法這種既授權又限制的規定,就是為了使「一國」和「兩制」都能得到維護,既保証中央對香港有效行使國家主權,保証基本法在全國範圍獲得統一的理解和執行,又保證香港特別行政區有效行使獨立的司法權和終審權,保証香港特別行政區實行高度自治。因此,在基本法解釋問題上,應當明確:第一,解釋權屬於全國人大常委會,這是我國的憲法制度,如果全國人大常委會作出解釋,香港特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人大常委會的解釋為準,這是「一國」的體現和要求。第二,授權香港法院解釋,不是分權,全國人大常委會並不因授權而喪失解釋權,授權香港法院解釋,是為了更好地實行「兩制」。第三,除了依法應提請全國人大常委會解釋的情況外,香港特別行政區法院在審理案件時對案件涉及的基本法條文都可以進行解釋。第四,全國人大常委會解釋基本法,只限於明確法律條文的界限和內容,不涉及具體案件的審理。第五,全國人大常委會在對基本法解釋前,須徵詢其所屬的由內地和香港各6位委員組成的香港特別行政區基本法委員會的意見。以上五條基本上體現了在基本法解釋問題上如何正確理解和處理「一國」與「兩制」的關係,我想只要大家都嚴格按照這幾條辦,就用不騛黻禰貌k解釋的問題心存疑慮。一方面,全國人大常委會既已授權,就相信香港法院會嚴格按照基本法的立法原意進行解釋,保証基本法的正確實施,全國人大常委會不會也沒有必要頻繁地對基本法進行解釋;另一方面,即使今後全國人大常委會依照基本法的規定再對基本法作解釋,大家都能以一種平常心來對待,因為這本來就是實行「一國兩制」的題中應有之義。

總之,中央與香港特別行政區的關係問題,是「一國兩制」實踐中的重要問題。香港回歸兩年多來,中央和香港特別行政區在處理中央與特區的關係方面已經積累了一定的經驗,建立起了順暢、和諧的關係,使我們對「一國兩制」和保持香港的長期繁榮穩定更加充滿信心。當然,基本法實施中涉及中央與特區關係的問題還會產生,「一國兩制」本來就是一個新事物,無先例可循,加上法律制度、法律傳統不同,在實施過程中有些不同的意見是十分正常的。但是,我認為,只要我們高高舉起兩個文件、緊緊把握兩個特點、牢牢抓住一個核心,不斷探索,就沒有解決不了的問題。

 


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