淺論特別行政區基本法的解釋機制
黃江天博士
基本法研究中心執行董事、香港青年法律工作者協會總幹事
前言
香港與澳門特區基本法是港澳特區制度和政策的依據。在港澳實施的法律中，基本法的法律地位高於特區制定的法律，特區制定的任何法律都不得同基本法相抵觸。為了保証基本法的貫徹實施，正確地理解基本法的解釋權，是一個非常重要的問題。
港澳基本法的解釋權條款，除「香港」、「澳門」的地區名稱外，內容和表述是完全一樣的。由於香港基本法的起草比澳門基本法早，故為澳門基本法起草提供一定的經驗。自回歸後，除香港法院在審理案件時解釋基本法的條款外，全國人大常委會亦分別於1999年6月2日及2004年4月6日對基本法的條文及附件作出解釋。
第一節 有關基本法解釋條款的形成
基本法解釋權的問題在起草過程中一直都備受爭議。這問題主要牽涉中央與特區之間的關係，就是在「一國兩制」的前提下，如何能一方面保持國家對其地方行政區域的主權，另一方面又能靈活地使兩種不同的制度同時運作，並保持其原有的特性。除了政治性的影響外，基本法解釋權的問題對香港的司法制度亦有直接而深遠的影響。特別行政區法院的運作、司法管轄權及終審權，以致整個司法架構的獨立性等，都會受到基本法解釋權的影響。基本法解釋的問題不單是法律界人士極表關注的問題，亦是關心「一國兩制」如何落實的人士所關注的課題。起草過程中，社會各界人士所發表的意見主要集中在幾方面，有些是從政治角度考慮此問題，認為基本法解釋權屬人大常委會會影響司法獨立和港人的信心；有些是從英國的普通法制度著手，認為基本法解釋權應屬特區終審法院；亦有些從中國的法制作為出發點，認為基本法既是中國的法律，解釋權屬人大常委會是可以接受的。
一、 《中英聯合聲明》有關香港特區司法體制的條款
《中英聯合聲明》有關香港特區將享有獨立的司法權和終審權的具體條文節錄如下：
附件一第一節：「香港特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，並享有高度的自治權。除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」
附件一第三節：「香港特別行政區成立後，除因香港特別行政區法院享有終審權而產生的變化外，原在香港實行的司法體制予以保留。」
附件一第三節：「香港特別行政區的審判權屬於香港特別行政區法院。法院獨立進行審判，不受任何干涉。」
二、 有關基本法解釋權條款在起草過程中的爭論
(一) 解釋權歸屬的三種主要觀點
在基本法的起草過程中，香港各界對於基本法解釋權歸屬問題的爭議頗大。這些爭論不僅涉及到不同社會制度和法律傳統的問題，還涉及到中央與特區關係的問題。歸納起來，主要有三種觀點：
(1) 基本法的解釋權全部授予香港特區法院。持這種觀點者認為，按照普通法系的司法解釋理論，法官在判案時有權解釋案件所涉及的法律，既然九七後在香港設立終審法院，終審法院是香港港的最高司法審級法院，與基本法條文有關的案件都應上訴至終審法院解決，那麼，終審法院在審理涉及基本法條文的案件時便有權解釋基本法。
(2) 全國人大常委會與香港特區共同擁有基本法的解釋權。持該意見者認為，中央與特區對基本法條款的解釋權限可以按中央與香港特區的職權劃分，有關國防、外交以及中央與特區關係事務的條款，由全國人大常委會解釋；有關香港自治範圍的事務的條款，由特區法院解釋。
(3) 香港法院審理的終審案件涉及基本法中不屬於自治範圍條款，應提請全國人大常委會作出解釋後判決。此項觀點參照了歐洲共同體的法律解釋的做法，認為香港法院在審理具體案件時，對特區自治範圍以及國防、外交及其他中央管理事務的條款可以進行解釋，但對於終審案件涉及基本法條款的解釋，在作出終審判決前，必須提請全國人大常委會作出指引性的解釋。
綜觀以上意見，從理論上看，第一種觀點未能體現主權，顯然不符合中國憲法的精神，基本法既是全國性法律，若由地方機構對全國性法律作出解釋，不僅在法理上說不通，在實踐上也難以使基本法在全國範圍內獲得統一理解和實施，不足為取。其餘兩案均可考慮，但以第三種建議為優。
起草過程中，收集、吸納大量意見，經過反覆推敲，形成《基本法（草案）徵求意見稿》第169條。
(二) 《基本法（草案）徵求意見稿》與《基本法（草案）》
將《基本法（草案）徵求意見稿》第169條，及《基本法（草案）》第157條兩者相比，後者有三點不同：
第一， 明確授權香港特區法院對自治範圍內的條款自行解釋。
第二， 明確規定香港特區法院對基本法的其他條款也可解釋。
第三， 具體規定報請全國人大常委會對有關條款作出解釋的條件：一是關於中央政府管理的事務，或中央和香港特區關係的條款；二是該條款的解釋影響到案件的判決；三是在對該案作出不可上訴的終局判決前。
1990年2月頒佈的《基本法（草案）》的第158條規定的基本法的解釋權，與1989年2月頒佈的草案一樣；七屆全國人大三次會議通過的基本法第158條也作相同的規定。基本法解釋權的最終解決，一方面是認定基本法是中國法律系統的一部分，另一方面是確定香港繼續實行普通法。在「一國兩制」的前提下，要使兩種原來不同的法律制度能夠和諧運作，便需要從實際出發解決問題，不能單從一個角度提出解決辦法，應該既做到符合「一國兩制」的精神，也維持香港原有的司法制度。終於形成為既符合憲法原則，又體現“一國兩制”方針的基本法解釋條款。
第二節 香港基本法解釋權的規定
香港基本法第158條對基本法的解釋權作了明確的規定。共分四款，主要內容為：
(一) 基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。
按照中國憲法的規定，法律的解釋權屬於全國人大常委會，地方一級的國家權力機關不享有此項權力。香港基本法是全國性的基本法律，其解釋權由全國人大常委會行使，這既符合單一制國家的主權原則，也能保證基本法在全國的統一理解和實施。
(二) 全國人民代表大會常務委員會授權香港特別行政區法院在審理案件時，對基本法關於香港特別行政區自治範圍的條款自行解釋。
按照中國的法律解釋制度，行使司法解釋的機構只能是最高人民法院，地方各級人民法院並不具有這項權力，而基本法賦予香港的司法解釋以特殊政策。香港特區法院經全國人大常委會授權在審理案件時，在遇到有關自治範圍內的基本法條款的解釋時，可以自行處理，毋需提請全國人民代表大會常務委員會作出解釋，案件當事人也不得要求將解釋問題提交全國人大常委會決定。上述有關香港特別行政區自治範圍的條款，是指香港特區按照基本法規定有權行使管理權的條款。
(三) 香港特別行政區法院在審理案件時，對基本法的其他條款也可以解釋。
將第158條第2、3款合起來看，可見香港特別行政區法院在審理案件時對本法的全部條款都可以解釋，唯一的限制是：「如香港特別行政區法院在審理案件時需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。」
為何對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款的解釋要加上這層限制呢？理由是香港特區法院享有終審權，它們對基本法條文所作的解釋，將隨判決的生效而成為具有約束力的判例，為了避免香港特區法院在對涉及中央權益的條款的解釋上同全國人大常不一致，故此採取了終局判決前提請全國人大常委會解釋的辦法。
(四) 全國人民代表大會常務委員會在對基本法進行解釋前，應徵詢所屬的香港特別行政區基本法委員會的意見。
基本法委員會是設在全國人大常委會之下的一個12人工作機構，由內地及香港人士各6人組成，其職能是就基本法第17、18、158及159條實施中的問題進行研究，並向全國人大常委會提供意見，這些條款涉及的內容包括：特區的立法是否符合基本法及法定程序、少數全國性法律在香港的實施、有關基本法的解釋及修改等問題。基本法委員會實際上是中央與香港特別行政區之間的橋樑，由於基本法委員會有香港人士參加，該機構的工作有助於客觀全面地反映香港的實際情況和各界意見，也有利於中央指示的下達，可以在中央與地方之間發揮緩衝的作用。因此，上述基本法第158條第4款的規定，便於使中央立法機關在進行基本法解釋時盡可能顧及到香港民意。
由此看出，基本法第158條對基本法解釋權的確認，是從香港的具體情況出發，靈活運用了「一國兩制」方針，它體現了國家對地方政權的主權原則，保證了兩種不同社會制度的同時運作，從而充分顯示出，基本法既是中國法律體系的重要組成部分，又在相當程度上保留了普通法系的司法傳統。
第三節 基本法解釋權制度的架構層次分析
基本法第158條反映了起草過程中不同觀點論爭的結果。該條共有四款，規定了基本法解釋權的歸屬和運作制度。具體分析其內容，我們就可以發現，基本法解釋權制度的基本架構中，存在著以下三個不同的層次。
第一個層次：特區法院可以行使的基本法解釋權
特區法院可以行使的基本法解釋權，可分為兩類。第一，對基本法中有關特區自治範圍內的條款可以進行的“自行解釋”的權限。根據該條第2款的規定，這乃屬於全國人大常委會授權的解釋權：第二，該條第3款中規定的、所謂對基本法其他條款「也可解釋」之意義上的解釋權，其對像的範圍可理解為基本法的其他一切條款，而其性質可視為是第一類授權解釋權的延展(extension)。
第二個層次：全國人大常委會對基本法的解釋權
第158條第1款規定，「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」。這是依據上述的中國憲法第67條第4項所作出的一種籠統的、原則性的規定。
然而能否由此推論，全國人大常委會對基本法的解釋權可以理解為是一種「名義上的解釋」呢？答案顯然是否定的。因為，根據該條第3款的規定，對有關中央人民政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款，全國人大常委會擁有最終的解釋權。
第三個層次：基本法委員會對全國人大常委會行使基本法解釋權的介入
第158條第4款還規定，全國人大常委會在對基本法進行解釋前，徵詢其所屬的香港基本法委員會的意見。這就設置了全國人大常委會行使基本法解釋權的一個法定程序，但它又不僅僅只是有程序意義上的機制。無論從基本法解釋權制度的內在結構來看，還是從第158條的立法宗旨來看，我們均可推斷：基本法自身也期待(expect)著該委員會有關基本法解釋的意見，對全國人大常委會行使解釋權時產生內在的拘束力。
這三層結構的設置，無疑在基本法解釋權制度上落實了「一國兩制」的原則。作為平衡各種立法意見的結果。它同時也體現了某種用心良苦的匠心。如果說，全國人大常委會對基本法的解釋權(第二個層次)是特區法院對基本法解釋權(第一個層次)的一種限定的話。那麼，基本法委員會對全國人大常委會行使基本法解釋權的介入(第三個層次)，則可以視為是對全國人大常委會行使基本法解釋權(第二個層次)的一種內在制衡。這一套「授權---限定---制衡」的機制，環環相扣，相輔相成，構成深具內在張力、然而又是嚴密、相對自足的系統。
結 語
從某種意義上說，基本法實施的過程也是基本法解釋的過程，基本法能否真正落實和“一國兩制”的實踐，取決於對基本法的解釋。
「一國兩制」的偉大實踐，為兩地法律解釋提供了一個結合點，如何正視和充分利用這個結合點，既是一個理論問題，更是一個實踐問題。
正是由於基本法是特區和內地兩種不同法制的交匯點，隱含着兩種法制的矛盾，基本法第158條試圖結合這兩大差異的法律解釋制度。回歸後的基本法爭議，令我們更進一步認識到：特區的法律制度並不是一個完全自足、自我完結的體系。透過全國人大常委會對基本法的立法解釋這一途徑，中國法的一些要素，有可能滲入香港的普通法之中；反之，在某些特定情形之下，基本法即使在香港方面的實施，亦有賴於中國法律制度的運作，如全國人大常委會對其進行「立法解釋」的作用。事實清楚表明：兩地不同法制並非「一國兩制」的絕緣體。
回顧西方的憲政發展史，我們不難發現：憲政法律的解釋是介乎「法律解釋技術」與「政治藝術」之間的活動。正如凱爾森(H· Kelsen)所言，憲法之解釋，與其認為是純粹的司法行為，毋寧認為是立法行為，還來得正確。由於憲法和憲法性法律的政治性，對此等法律的解釋，在任何國家都不是純粹的司法活動。
因此，有理由認為 「一國兩制」下的基本法法律解釋制度理論模式的確立，在理論與實踐之間存在着「時間差」是完全合理的，它是兩種不同制度之間，潛在的法律文化和價值觀念進行解構、建構、秩序重整、磨合的合理和自然現象。
